Penyusunan Anggaran Pendekatan Sistem Perencanaan, Program, dan Anggaran Terpadu (Planning, Programming, and Budgeting System – PPBS)

PPBS dikembangkan untuk mengatasi ketidakpuasan terhadap sistem penganggaran tradisional dan penganggaran berbasis kinerja.
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang dewasa ini.
Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah:
a. Cenderung sentralistis
b. Bersifat spesifikasi
c. Tahunan
d. Menggunakan prinsip anggaran bruto

Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah/mengurangi jumlah rupiah pada item anggaran yang ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.

Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran.
Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak,atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

Konsep Anggaran Berbasis Kinerja Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting) adalah penyusunan anggaran yang didasarkan atas perencanaan kinerja, yang terdiri dari program dan kegiatan yang akan dilaksanakan serta indikator kinerja yang ingin dicapai oleh suatu entitas anggaran (budget entity).

Karakterisitik pendekatan berbasis adalah sebagai berikut:
1.Mengklasifikasikan akun-akun dalam anggaran berdasarkan fungsi danaktivitas dan juga berdasarkan unit organisasi dan rincian belanja.
2.Menyelidiki dan mengukur aktivitas guna mendapatkan efisiensi maksimumdan mendapatkan standar biaya
3.Mendasarkan anggaran untuk periode yang akan datang pada biaya per unit standar dikalikan dengan jumlah unit aktivitas yang diperkirakan harusdilakukan pada periode tersebut.

Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapatdalam anggaran tradisional, khususnya yang disebabkan oleh ketiadaan tolok ukur yang bisa digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan.

Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan, pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros. Menurut pendekatan 16 anggaran kinerja, dominasi pemerintah dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan dan audit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded, harus efisien, memakai dana secara ekonomis, dan dituntut mampu mencapai tujuan yang ditetapkan

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasisumberdaya berdasarkan analisis ekonomi. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu menajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yangdimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas.

Proses Implementasi PPBS
Langkah implementasinya meliputi:
1. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas
2. Mengidentifikasikan program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telahditetapkan
3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit darimasing-masing program
4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil
5. Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui

Karakteristik PPBS:
1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan
2. Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datangkarena PPBS berorientasi pada masa depan
3. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi
4. Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai program, yang meliputi: identifikasi tujuan, identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan, estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program, danestimasi manfat yang ingin diperoleh dari masing-masing alternatif program

Kelebihan PPBS:
1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak kemanajemen menengah
2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam perencanaan program
4. Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dankerja sama antar departemen
5. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan organisasi
6. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal

Kelemahan PPBS:
1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya system pengukuran, danstaf yang memiliki kapabilitas tinggi
2. Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi yang canggih
3. PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan
4. PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulanmanusia yang kompleks
5. PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaanstatistic terkadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas program. Statistik hanya tepat untuk mengukur beberapa program saja
6. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis sehingga menyulitkan dalammelakukan alokasi biaya

Masalah utama penggunaan PPBS:
1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk melakukan aktivitas
2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk mengukur output
3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan politik, dan ekonomi
4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat
5. K esulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketikaterdapat pertentangan kepentingan
6. Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secaracepat dan tepat
7. Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah
8. Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilankeputusan politik
9. Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional

Logical Framework
Salah satu teknik untuk melaksanakan PPBS adalah teknik yang disebut Logical Framework Approach (LFA). Teknik ini merupakan suatu metode yang membantu dalam mendesain program atau kegiatan yang berorientasi kepada hasil/kinerja. LFA pertama kali dikembangkan oleh LEON J. Rosenberg pada tahun 1969 yang saat itu menjalankan kontrak kerja sama dengan USAID.
Konsep ini banyak digunakan dalam membantu mendesain program dan kegiatan dari organisasi-organisasi didunia, antara lain world bank.
Berikut langkah langkah logical framework dalam mendesain program dan kegiatan atau diistilahkan dengan proyek dalam LFA.
1. Tentukan sudut pandang (point of view)
Sudut pandang merupakan upaya untuk mengindentifikasi pada tingkatan level organisasi apa proyek tersebut disusun. Sudut pandang ini akan menjawab pertanyaan “Kegiatan proyek siapakah ini?” Dengan demikian akan diketahui bagian/divisi/departemen/ satuan kerja yang bertanggung jawab menjalankan proyek.
2. Tentukan project development objective (impact)
Project development objective merupakan impact yang ingin dicapai oleh pihak yang menjalankan proyek terhadap konsumennya. Jika yang melaksanakan satker pemerintah, maka yang menjadi konsumennya adalah masyarakat.
3. Tentukan output yang dihasilkan dalam proyek yang dilaksanakan.
4. Tentukan aktivitas yang akan dijalankan yang mengarah pada pencapaian impact.
5. Tentukan input yang akan digunakan dalam menjalankan proyek.
6. Tentukan indikator kinerja.
LFA menjelaskan bahwa indikator harus memenuhi persyaratan :
a. spesific in termsof quantity, quality, time, location, and target group ( indikator secara spesifik dinyatakan dengan kuantitas, kualitas, dalam kerangka waktu yang jelas, serta menyatakan lokasi dan kelompok sasaran),
b. Measure what is important about the achivement of objective (indikator mengukur hal hal penting yang terkait pencapaian tujuan),
c. Indicators measure change at each levels. They are independent from indicators at higher and lower levels ( indikator mengukur perubahan pada tiap tiap level tingkatan. Indikator ini independen (berdiri sendiri) pada tiap-tiap tingkatan),
d. A cost-effectives means of verification is available (statistic,interviews, and records) (dalam pelaksanaan verifikasi data indikator diupayakan dengan biaya yang efektif),
e. Leading indicators included to evalute development objectivesand output level achievement before end-of-project (indikator utama dimasukkan untuk mengevaluasi pencapaian output dan development objectives sebelum suatu proses berakhir).
7. Tentukan asumsi dan risiko
Asumsi merupakan kondisi atau faktor eksternal yang mungkin terjadi dan tidak dapat dikontrol. Sebagai contoh, dalam kegiatan menanam bibit jagung, yang menjadi asumsi dan risikonya adalah jika turun hujan, maka benih tadi dapat tumbuh. Hal ini bisa saja sebaliknya: jika curah hujan terlalu banyak, maka akan menimbulkan banjir dan bibit yang ditanam menjadi rusak sehingga sekaligus menjadi risiko proyek.
8. Monitoring dan Evaluasi
Monitoring adalah memonitor konversi input menjadi output untuk mengetahui apakah proyek yang dilaksanakan dengan benar? Sementara itu, evaluasi adalah melakukan evaluasi konversi output ke development objectives impact untuk mengetahui apakah telah menjalankan proyek yang benar. Jawaban atas pertanyaan mendasar akan terjawab dalam proses ini, yaitu Is it working? Can be improved ? Is there a better way ? Is it worth it ?
9. Means of verification
Means of verification maksudnya untuk mengecek penggunaan suatu indikator : apakah informasi yang dibutuhkan tersedia ? apakah informasi ini realiable (dapat diandalkan) dan up to date ? apakah data harus dikumpulkan sendiri ? Jika demikian, apakah benefit dari data yang dikumpulkan sendiri ini sesuai dengan biaya yang dikeluarkan ?

Penyusunan Anggaran Pendekatan (Berbasis) Kinerja

Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistematis menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada publik.

Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja pemerintah.
Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuan itu dicapai, dituangkan dalam program, diikuti dengan pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan.

Program pada anggaran berbasis kinerja didefinisikan sebagai instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah/lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan, serta memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk mencapai kinerja tahunan. Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakan rencana operasional dari Renstra dan anggaran tahunan merupakan komponen dari anggaran berbasis kinerja. Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran berbasis kinerja adalah :
1. Tujuan yang disepakati dan ukuran pencapaiannya.
2. Pengumpulan informasi yang sistimatis atas realisasi pencapaian kinerja dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dengan prestasinya.
3. Penyediaan informasi secara terus menerus sehingga dapat digunakan dalam manajemen perencanaan, pemrograman, penganggaran dan evaluasi.

Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja, adalah :
1. Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi.
2. Fokus penyempurnaan administrasi secara terus menerus.
3. Sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut (uang,waktu dan orang).
4. Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas
5. Keinginan yang kuat untuk berhasil.

Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja perlu diperhatikan antara lain prinsip-prinsip penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja dan peranan legislatif.

A. Prinsip-Prinsip Penganggaran
1) Transparansi dan akuntabilitas anggaran
Anggaran harus dapat menyajikan informasi yang jelas mengenai tujuan, sasaran, hasil, dan manfaat yang diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek yang dianggarkan. Anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan masyarakat, terutama pemenuhan kebutuhan-kebutuhan hidup masyarakat. Masyarakat juga berhak untuk menuntut pertanggungjawaban atas rencana ataupun pelaksanaan anggaran tersebut.
2) Disiplin anggaran
Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan. Sedangkan belanja yang dianggarkan pada setiap pos/pasal merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja. Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan/proyek yang belum/tidak tersedia anggarannya. Dengan kata lain, bahwa penggunaan setiap pos anggaran harus sesuai dengan kegiatan/proyek yang diusulkan
3) Keadilan anggaran
Pemerintah wajib mengalokasikan penggunaan anggarannya secara adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanan, karena pendapatan pemerintah pada hakikatnya diperoleh melalui peran serta masyarakat secara keseluruhan.
4) Efisiensi dan efektivitas anggaran
Penyusunan anggaran hendaknya dilakukan berlandaskan azas efisiensi, tepat guna, tepat waktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapat dipertanggungjawabkan. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan dan kesejahteraan yang maksimal untuk kepentingan masyarakat.
5) Disusun dengan pendekatan kinerja
Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja (output/outcome) dari perencanaan alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang telah ditetapkan. Selain itu harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi kerja yang terkait.
Selain prinsip-prinsip secara umum seperti yang telah diuraikan di atas, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan perubahan-perubahan kunci tentang penganggaran sebagai berikut:
1) Penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah
Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal, mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien.
Dengan melakukan proyeksi jangka menengah, dapat dikurangi ketidakpastian di masa yang akan datang dalam penyediaan dana untuk membiayai pelaksanaan berbagai inisiatif kebijakan baru, dalam penganggaran tahunan. Pada saat yang sama, harus pula dihitung implikasi kebijakan baru tersebut dalam konteks keberlanjutan fiskal dalam jangka menengah. Cara ini juga memberikan peluang untuk melakukan analisis apakah pemerintah perlu melakukan perubahan terhadap kebijakan yang ada, termasuk menghentikan program-program yang tidak efektif, agar kebijakan-kebijakan baru dapat diakomodasikan.
2) Penerapan penganggaran secara terpadu
Dengan pendekatan ini, semua kegiatan instansi pemerintah disusun secara terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Hal tersebut merupakan tahapan yang diperlukan sebagai bagian upaya jangka panjang untuk membawa penganggaran menjadi lebih transparan, dan memudahkan penyusunan dan pelaksanaan anggaran yang berorientasi kinerja. Dalam kaitan dengan menghitung biaya input dan menaksir kinerja program, sangat penting untuk mempertimbangkan biaya secara keseluruhan, baik yang bersifat investasi maupun biaya yang bersifat operasional.
3) Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja
Pendekatan ini memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Hal ini akan mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah. Rencana kerja dan anggaran (RKA) yang disusun berdasarkan prestasi kerja dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya dengan menggunakan sumber daya yang terbatas. Oleh karena itu, program dan kegiatan Kementerian Negara/Lembaga atau SKPD harus diarahkan untuk mencapai hasil dan keluaran yang telah ditetapkan sesuai dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) atau rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD).

B. Aktivitas Utama dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja
Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja adalah mendapatkan data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses mendapatkan data kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang berbagai program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan. Data kuantitatif juga dapat memberikan informasi tentang bagaimana manfaat setiap program terhadap rencana strategis. Proses pengambilan keputusan harus melibatkan setiap level dari manajemen pemerintahan. Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat dicapai.

C. Peranan Legislatif dalam Penyusunan Anggaran
Alokasi anggaran setiap program di masing masing unit kerja pada akhirnya sangat dipengaruhi oleh kesepakatan antara legislatif dan eksekutif. Prioritas dan pilihan pengalokasian anggaran pada tiap unit kerja dihasilkan setelah melalui koordinasi diantara bagian dalam lembaga eksekutif dan legislatif. Dalam usaha mencapai kesepakatan, seringkali keterkaitan antara kinerja dan alokasi anggaran menjadi fleksibel dan longgar namun dengan adanya Analisis Standar Belanja (ASB), alokasi anggaran menjadi lebih rasional.
Anggaran dengan pendekatan kinerja menekankan konsep value for money & pengawasan atas kinerja output. Dominasi pemerintah dapat diawasi & dikendalikan melalui internal cost awareness, audit keuangan & kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Sistem anggaran kinerja merupakan sistem yang mencakup penyusunan program & tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan & sasaran.